专家视点施训鹏:市场发育初期,产业政策非常有必要

发布时间:2016-11-10 09:35

  最近对产业政策的争论比较多,其中比较代表性的是北大的林毅夫教授和张维迎教授针锋相对的观点。二位经济学大师争论往往回到经济学的基本观点和基本理论。然而,经济学毕竟是现实的抽象和简化。在具体的运用中,同样的理论仍旧会有不同的解读。

  笔者认为,产业政策既有成功的一面,也有失败的一面。本文并不试图去从经济理论上来讨论。而是就煤炭行业的发展过程中的若干政策,做一个简单的案例分析。

  产业政策的有效性,取决于四个基本条件。第一是针对什么产业;第二是产业政策的机制;第三,在不同的时间阶段;第四,产业政策的执行情况。

  首先对产业政策的适用范围来说,反对产业政策的双方都有道理。

  对于那些未来具有极大不确定性的新兴产业来说,如果政府意图直接挑出具体方向加以干涉,结果可能如同张维迎所说,不成功。

  对于那些后发产业,或者是传统产业,在其他地方或者历史上已经发展比较成熟的,制定适当的政策,引导产业的发展是可行的。

  由于煤炭已经是个非常成熟的产业,在国外已经经历了完整的生命周期,对此实行产业政策,如果其他条件得当,还是可能成功。比如不少提高效率、提升安全生产水平,降低煤炭消费等方面的政策,都往往有效。

  另外一个例子是,在二十世纪初,煤炭产业通过增加安全管制,成立安全监管机构,加大对事故的处理力度,以及提高死亡赔付标准,促进或者激励企业增加安全投入,提高了全行业的安全生产水平。

  第二个影响产业政策有效性的因素是产业政策的具体设计。

  即便是高科技产业具有极大的不确定性,如果政府有明确的方向,比如发展生物制药,并鼓励相关方面的科研投入,可是有可能有效的。反之,如果试图将产业政策具体化,单独挑出一些产品或者技术,那则往往要犯错误。政府也不能简单地指定赢家或者输家。

  当前的煤炭政策,试图划分出先进产能企业,则是不合适的。政策应该体现在技术规范上,而不是给企业划成分。现在的给煤炭企业划成分的政策,扭曲了淘汰机制,可能往往那些应该被市场淘汰的企业,却被政府保留下来。而那些应该被发展的企业,却会被政策限制了。

  另外,目前的煤炭产业政策既要控制产能,又要控制价格。这种矛盾的政策目标很难实现。

  主要有两个方面的问题:

  第一,决定价格的是供给和需求,而供给和需求的曲线没有人能够知道,所以你很难通过调整供给或者需求来达到一个期望值的价格水平。况且,政府往往很难操纵需求。

  其次,煤炭企业的生产和消费的调整都需要时间。这个时间也没有人能够准确地测量出来。实际上,从优化能源结构来说,煤炭价格高昂是可取的,可以降低煤炭在能源结构中的竞争力。高煤价也有利于淘汰落后的钢铁企业。如果把这种政策失败一般化归结为产业政策的失败,则有失偏颇。

  第三个因素是时代背景。产业政策要与时俱进。

  就煤炭工业来说在,八十年代,胡耀邦提出的“有水快流”的政策,很快地增加了煤炭供给。这个政策是有效的。

  当然,这种有效性具有时间性。如果当前这种情况下再大量地增加煤炭的供给,那是不合适的。但,产业政策也不能出尔反尔。政策要避免过快过频不合理的调整。

  二十世纪初,很多地方持续提高小煤矿的规模标准。很多企业投入了巨大的成本,刚刚达到既定标准,评定标准又被提高。不断提高标准,导致不少企业不断做出无效投入,劳民伤财,也损害了政府决策的公信力。

   第四个因素,产业政策的执行情况。有效的产业政策能否被贯彻执行,或者是执行到什么程度,也关系到对产业政策是否有效的判断。

  煤炭企业在上世纪九十年代末大力地推进关井压产,关闭破产,总量和库存“双控”,就没有得到很好的执行。企业阴奉阳违,瞒报产量。以至于中国统计年鉴在以后的时间里,多次上调2000年左右的煤炭产量。这种无效的产业政策,也往往与实施机制的简单粗暴有关系。

  在市场经济还没有发育成熟的阶段,在一些产业实施适当的产业政策非常必要。不过,这并不表明所有的产业都需要产业政策。

  产业政策的适用对象和适应条件,还需要仔细甄别;在产业政策的实施设计上,要尽可能发挥市场和企业的能动性,通过竞争来实现产业发展目标。产业政策还需要与时俱进,并根据执行情况及时调整。

  (本文作者介绍:新加坡国立大学能源研究所高级研究员)